I. Introducción

El sistema concursal peruano ha sido concebido como un mecanismo jurídico destinado a enfrentar situaciones de crisis patrimonial de manera colectiva, ordenada y predecible. Lejos de constituir una sanción al deudor insolvente, el concurso busca coordinar los intereses de los acreedores, preservar el valor económico del patrimonio y, cuando ello resulte viable, asegurar la continuidad de la actividad económica.

En este diseño, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), como autoridad administrativa especializada, cumple un rol importante, ya que actúa como árbitro de estos procedimientos, administrando estos procedimientos y velando por el cumplimiento de las normas concursales. Cabe precisar que la razón por la cual INDECOPI administra estos procedimientos (y no el Poder Judicial u otra entidad gubernamental) es por la especialidad y conocimiento que tiene INDECOPI de los temas concursales, lo cual garantiza decisiones acordes con el marco normativo aplicable.

Pese a lo anterior, un reciente pronunciamiento del Tribunal Constitucional ha introducido un punto de inflexión en la comprensión de los límites de la competencia de INDECOPI en temas concursales. Mediante la sentencia recaída en el Expediente N° 04791‑2024‑AA/TC, el Tribunal declaró inaplicable la Ley General del Sistema Concursal a las entidades educativas, sosteniendo que INDECOPI carece de competencia para someterlas a un procedimiento concursal debido a la especial naturaleza constitucional del servicio educativo y a la necesidad de garantizar su continuidad.

En el presente artículo sostenemos que, si bien la preocupación del Tribunal Constitucional por la protección del derecho a la educación es legítima, la exclusión de la actividad educativa del régimen concursal carece de un sustento técnico consistente desde la perspectiva del Derecho Concursal y el análisis económico, además, genera un vacío normativo relevante y puede producir efectos contrarios a los fines constitucionales que se busca proteger, particularmente en lo relativo al acceso efectivo a la educación.

II. La competencia de INDECOPI y la lógica del sistema de insolvencia

La competencia atribuida a INDECOPI responde a una lógica funcional vinculada al conocimiento y especialización de esta entidad en temas de insolvencias. El procedimiento concursal existe para evitar la fragmentación del patrimonio del deudor mediante ejecuciones individuales, prevenir tratamientos arbitrarios entre acreedores y canalizar la crisis patrimonial a través de soluciones colectivas y coordinadas. En este marco, el concurso constituye un mecanismo de cobro y solución a una situación de incumplimientos que resulta más conveniente a que cada acreedor cobre vía acciones judiciales individuales.

Un elemento central de la regulación concursal peruana es la clara distinción entre reestructuración patrimonial y liquidación. El concurso no implica, por sí mismo, el cierre de la empresa; por el contrario, la reestructuración permite reorganizar pasivos, redefinir plazos y preservar la operación cuando esta es económicamente viable. La Ley General del Sistema Concursal no diferencia entre actividades económicas por su naturaleza social o por el tipo de bienes o servicios que prestan, precisamente porque la insolvencia es un fenómeno transversal que puede afectar a cualquier organización económica.

III. El pronunciamiento del Tribunal Constitucional: argumentos centrales

Para comprender el alcance del fallo, resulta indispensable identificar los principales argumentos en los que el Tribunal Constitucional sustenta la exclusión de las entidades educativas del régimen concursal.

En primer lugar, el Tribunal afirma que la educación posee una naturaleza jurídica binaria: es simultáneamente un derecho fundamental y un servicio público. Esta doble condición justificaría, a su juicio, una protección constitucional reforzada, en la medida en que la educación se encuentra estrechamente vinculada con la dignidad humana y el proyecto de vida de las personas.

En segundo lugar, el Tribunal coloca en el centro de su razonamiento la continuidad del servicio educativo. Considera que el sometimiento de una entidad educativa a un procedimiento concursal podría afectar su funcionamiento y comprometer la prestación continua del servicio, generando un perjuicio indirecto a los estudiantes.

En tercer lugar, el fallo rechaza la idea de que las entidades educativas privadas puedan ser tratadas como “simples empresas” sometidas a la lógica de la oferta y la demanda. Aunque se trate de personas jurídicas de derecho privado, el Tribunal sostiene que la relevancia pública de la educación impide su equiparación plena con entidades de carácter comercial ordinario.

En cuarto lugar, el Tribunal argumenta que las universidades privadas, en tanto prestan un servicio público y ejercen determinadas funciones administrativas —como el otorgamiento de grados y títulos—, pueden ser consideradas parte de la Administración Pública en sentido funcional, conforme al artículo I de la Ley del Procedimiento Administrativo General. Esta caracterización serviría para justificar un régimen jurídico diferenciado.

Finalmente, el Tribunal concluye que la Ley General del Sistema Concursal resulta incompatible con los mandatos constitucionales aplicables a la educación, por lo que declara su inaplicabilidad al caso concreto y afirma que INDECOPI carece de competencia para someter a concurso a entidades educativas.

IV. ¿Justifica la “sensibilidad” de la educación su exclusión del régimen concursal?

El principal problema del razonamiento del Tribunal Constitucional es que convierte la sensibilidad constitucional de una actividad en un criterio excluyente, sin explicar por qué dicha sensibilidad produciría un efecto jurídico distinto al de otras actividades igualmente esenciales. Existen múltiples actividades económicas cuya interrupción puede afectar gravemente derechos fundamentales y bienes constitucionalmente protegidos: la prestación de servicios de salud, el acceso a servicios básicos como la electricidad, el saneamiento o las telecomunicaciones, entre otros.

Todas estas actividades comparten elementos comunes con la educación en términos de relevancia social, impacto colectivo y conexión con la dignidad humana. Sin embargo, ninguna de ellas ha sido excluida del régimen concursal por el legislador ni por la jurisprudencia constitucional. El Tribunal no ofrece una justificación convincente de por qué la educación, a diferencia de estos otros servicios esenciales, debe quedar completamente fuera del sistema concursal.

V. Concurso no es sinónimo de cierre: una confusión conceptual

Otro aspecto crítico del fallo es la confusión entre procedimiento concursal y liquidación empresarial. El Tribunal parece asumir que el inicio de un concurso implica necesariamente una amenaza para la continuidad del servicio educativo, cuando en realidad la lógica del régimen concursal permite que el deudor pueda reestructurarse (continuar brindando el servicio) o liquidarse (en este caso, sí procede la extinción). En tal sentido, la reestructuración patrimonial concursal está diseñada precisamente para preservar la operación de entidades económicamente viables, aún en contextos de crisis financiera severa.

Más preocupante aún es que la exclusión del concurso no protege a las entidades educativas frente a mecanismos de cobro más agresivos. Por el contrario, al quedar fuera del régimen concursal, dichas entidades permanecen expuestas a ejecuciones judiciales individuales, que permiten el cobro unilateral de determinados acreedores, fragmentan el patrimonio y ponen en riesgo los activos esenciales para la prestación del servicio educativo. Desde esta perspectiva, el procedimiento concursal ofrece mayores salvaguardas para la continuidad del servicio que su exclusión.

VI. El vacío normativo generado por la exclusión concursal

Una consecuencia particularmente grave del fallo es el vacío normativo que genera respecto a la insolvencia de las entidades educativas. Si éstas no pueden ser sometidas a procedimientos concursales, surge la pregunta inevitable: ¿qué régimen resulta aplicable cuando enfrentan una crisis patrimonial?

El Tribunal Constitucional excluye a las entidades educativas del régimen concursal sin establecer qué norma, procedimiento o autoridad debe encargarse de su insolvencia, dejando un vacío normativo que debilita la predictibilidad del sistema y expone a dichas entidades a mecanismos de ejecución más gravosos que el concurso.

Siendo esto así, consideramos que quedaría dos alternativas (esto es una interpretación):

• La norma que resultaría aplicable (al menos, por no haber sido inaplicada aún) es la Ley General de Sociedades; sin embargo, esta norma únicamente regula como solución a una situación de insolvencia la disolución y liquidación de la Compañía deudora. Es decir, este régimen no regula mecanismos de reestructuración patrimonial (la continuidad del deudor), y, además, no está diseñado para gestionar de manera colectiva los intereses de acreedores en contextos de insolvencia compleja (la Ley General de Sociedades no contempla -como sí lo hace la Ley Concursal- mecanismos para facilitar y propiciar la negociación y acuerdos entre acreedores y el deudor).
• La vía judicial; es decir, la ejecución del patrimonio del deudor (la entidad educativa) en el marco de uno o más procesos judiciales, lo cual, como ya lo hemos señalado antes, prácticamente sería un mecanismo de cobro “canibalesco” del patrimonio de la entidad educativa, donde cobrará quién ejecute primero en sede judicial.

En otras palabras, se priva a las entidades educativas del único sistema jurídico creado específicamente para administrar crisis empresariales, no quedando claro cuál es el sistema que lo sustituye, siendo las alternativas aplicables unas que ofrecen soluciones más drásticas y menos eficientes en aras de garantizar el servicio educativo.  

VII. Impactos económicos: financiamiento, costos y acceso a la educación

Desde una perspectiva económica, la exclusión del régimen concursal genera incentivos claramente negativos. La inexistencia de un sistema de insolvencia predecible incrementa el riesgo percibido por acreedores y potenciales inversionistas, encareciendo el financiamiento o incluso restringiendo el acceso al crédito.

Operaciones de financiamiento estructurado[1] presuponen la existencia de reglas claras y estables en materia de insolvencia antes de realizar un financiamiento, por lo que, si estás reglas no son claras o predecibles, o son más drásticas que las reglas del sistema concursal, entonces, lo que ocurrirá naturalmente es el encarecimiento del crédito dirigido a las entidades educativas. 

Este mayor costo financiero (mayores tasas de interés o la constitución de más y mejores garantías) no es absorbido por el Estado ni por las entidades financieras, sino que termina trasladándose al precio del servicio educativo. En un país donde el acceso a la educación privada ya se encuentra condicionado por factores económicos, el encarecimiento del servicio puede profundizar las brechas existentes y reducir el acceso efectivo a la educación.

Los efectos inmediatos de encarecer los servicios educativos es que menos estudiantes estén dispuestos a pagar por estudiar, y, en consecuencia, que (ante la falta de demanda / falta de estudiantes) se reduzcan los centros que brindan servicios educativos. Es decir, menos educación, más personas que no podrán acceder a la educación, y, finalmente, un impacto social importante, ya que, si los privados no pueden brindar adecuadamente los servicios educativos, será el Estado quién tendrá que cubrir esa “brecha”, con lo cual, el Estado requerirá de más recursos, lo cual, seguramente será trasladado a todos los peruanos vía el cobro de impuestos. Se configura así un contrasentido: Una decisión adoptada en nombre de la protección del derecho a la educación puede terminar restringiendo su ejercicio real y generando situaciones que no sólo afectan a la educación, sino que, probablemente, afecten a todos los peruanos.

VIII. Derecho comparado y coordinación regulatoria

La experiencia comparada muestra que la protección del servicio educativo no exige expulsar a las instituciones educativas privadas de los regímenes de insolvencia. En otros ordenamientos, estas entidades pueden someterse a procedimientos de reorganización bajo esquemas especiales de supervisión, que buscan conciliar la continuidad del servicio con la protección de los acreedores.

Asimismo, el fallo del Tribunal Constitucional parece confundir los roles de los distintos reguladores. La supervisión de la calidad y sostenibilidad institucional del servicio educativo corresponde a la SUNEDU; la gestión de la insolvencia patrimonial corresponde a INDECOPI. El problema no radica en la existencia del procedimiento concursal, sino en la falta de mecanismos de coordinación entre ambas autoridades.

IX. Conclusiones

El pronunciamiento del Tribunal Constitucional parte de una preocupación constitucional legítima: la protección del derecho a la educación; sin embargo, al excluir a las entidades educativas del régimen concursal, lo hace a costa de debilitar la lógica del sistema de insolvencia, generar vacíos normativos e introducir incentivos económicos que pueden resultar perjudiciales para los propios estudiantes, los centros educativos (dificultades para acceder a financiamientos) e inclusive pudiendo generar un impacto a nivel social. 

El verdadero desafío no consiste en expulsar del sistema concursal a las actividades económicas consideradas sensibles, sino en diseñar soluciones concursales compatibles con su naturaleza y función social. La protección efectiva del interés público no se alcanza debilitando el régimen concursal, sino utilizándolo de manera inteligente, técnica y coordinada.

[1] Por citar un par de ejemplos, es de público conocimiento que en el 2019 la empresa Colegios Peruanos S.A. (INNOVA SCHOOLS) realizó exitosamente una emisión de bonos por un monto de S/230 millones; asimismo, en el 2021 la Universidad Tecnológica del Perú (UTP), compañía del grupo empresarial Intercorp, obtuvo financiamiento de bancos locales por un monto total de 158,9 millones de dólares.