El día 10 de junio de 2024 se promulgó la Ley N° 32054, derivada del proyecto legislativo N° 6084-2023-CR, que introduce modificaciones significativas en el régimen de consecuencias accesorias y de responsabilidad penal de las personas jurídicas. ¿Qué cambios introduce la nueva Ley? ¿Qué motivos sustentaron el proyecto legislativo? ¿A quiénes beneficia? ¿La reforma supone un avance o un retroceso en la lucha contra la corrupción política en nuestro país? En las líneas que siguen, intentaré responder estas preguntas.

La Ley N° 32054 consta únicamente de dos artículos. Por un lado, el art. 1 modificó el régimen de consecuencias accesorias previsto en el art. 105 del Código Penal. Así se estableció que las medidas de clausura de locales o establecimientos, disolución y suspensión de actividades no son aplicables a los partidos políticos. Por otro lado, el art. 2 modificó el art. 5 de la Ley N° 30424 sobre la responsabilidad penal de las personas jurídicas. De forma similar, se dispuso que las sanciones de clausura de locales o establecimientos, disolución e inhabilitación tampoco son aplicables a las organizaciones políticas. En ambos artículos, 1 y 2, se añadió la misma coletilla: “A dichas organizaciones solo se aplica el régimen sancionador en los supuestos previstos en la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas. La responsabilidad penal se aplica de manera individual a los sujetos implicados en el ilícito”.

En cuanto a las razones para la dación de la mencionada ley, la exposición de motivos del proyecto expresa que las organizaciones políticas son personas jurídicas de interés público, esenciales para la vigencia y fortalecimiento de la democracia representativa (art. 35 de la Constitución). Por tal motivo, establece que debe protegerse la intangibilidad de sus bienes y activos, y evitarse la criminalización de estas organizaciones cuando sean sus propios “militantes, afiliados y fundadores” los que estén inmersos en investigaciones fiscales y/o sean condenados por cualquier tipo de delito doloso. En cuyo caso, se debe individualizar su participación en el ilícito, pero sin responsabilizar a los partidos.

Otra razón destacada fue la suficiencia del sistema administrativo sancionatorio a cargo del Jurado Nacional de Elecciones, debido a sus supuestas competencias de «control, vigilancia y custodia de las organizaciones políticas»[1]. Finalmente, la exposición de motivos del proyecto concluye apelando al conocido, pero actualmente abandonado aforismo “societas delinquere non potest” (la sociedad no puede delinquir ni ser penada) a favor de la no criminalización de los partidos políticos.

Tras la reforma, al parecer, las organizaciones sólo podrían ser consideradas responsables de las infracciones y multas previstas en la Ley de Organizaciones Políticas, pero no por infracciones penales. En consecuencia, todos los procesos penales en trámite seguidos en contra de los partidos políticos Fuerza Popular, Partido Nacionalista, PPK, Perú Posible, entre otros, deberían archivarse. Con todo, el pasado 11 de junio, el Poder Judicial rechazó aplicar la Ley N° 32054 a favor del Partido Nacionalista[2].

Valorar positivamente una reforma legislativa como la expuesta es una tarea complicada, casi imposible. Hay tantos aspectos de esta ley que generan debate, muchos de ellos señalados por sectores altamente cualificados[3], sobre los cuales no puedo extenderme. Por cuestiones de espacio, mencionaré brevemente cuatro ideas que considero importantes destacar.

Resulta sorprendente que el proyecto legislativo se presente con una motivación tan insuficiente y respaldado por la posición de un único autor, que además representa la doctrina minoritaria. El proyecto no considera la amplia doctrina existente en materia de responsabilidad penal de las personas jurídicas, ni sigue la estela de las actuales tendencias legislativas en este ámbito. Es contradictorio que el proyecto afirme que “los partidos políticos son canales de transmisión hacia los poderes públicos de las demandas de la población”, mientras desprecia cualquier consideración de las encuestas de percepción ciudadana sobre el desempeño de estos y su vinculación con la corrupción. Por ejemplo, según un estudio sobre la peruanidad realizado por Datum Internacional este año, los partidos políticos son el tercer factor de vergüenza para los ciudadanos (75%), siendo antecedidos por el gobierno (76%) y el Congreso (81%). Asimismo, según la XII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú 2022, los partidos políticos ocupan el séptimo lugar entre las instituciones más corruptas (20%).

Por otro lado, la naturaleza pública, semipública o privada de los partidos políticos es una cuestión discutida en la doctrina (Santana, 2020, p. 77; León, 2018, p. 127; Díez, 2012, p. 11). Nadie niega que estas organizaciones políticas tienen funciones constitucionales de gran importancia. Sin embargo, la consideración de estas funciones no debería conducir a hacer tabula rasa de sus responsabilidades penales y/o administrativas. Más bien, la relevancia de aquellas funciones debería ser valorada junto con las necesidades preventivas sobre estas organizaciones, las cuales a menudo se sustentan en el habitual e innegable historial delictivo que presentan los partidos políticos, especialmente con relación a la corrupción y el financiamiento ilegal de los partidos[4].

Otro aspecto sumamente preocupante es que la ley parece canalizar el tratamiento de la responsabilidad de los partidos hacia el sistema administrativo sancionatorio de la Ley de Organizaciones Políticas, cuyo catálogo de infracciones y sanciones data del 2003 y claramente necesita ser actualizado y reforzado. Con ello, parece que la nueva Ley N° 32054  sigue anclada en una mirada vetusta de que los principales órganos de control y prevención del incumplimiento de la ley deben recaer sobre el Estado: a saber, en este caso, el Jurado Nacional de Elecciones. Me explico, la Ley de Organizaciones Políticas no parece contemplar deberes de implementación de sistemas de prevención de conductas contrarias al ordenamiento jurídico (los famosos compliance programs). Si bien el art. 34.1 hace una referencia muy escueta a la obligación de los partidos de contar con un sistema de control interno, ello obedece a razones de otra índole[5].

Los deberes de prevención no son una novedad legal. Por ejemplo, en España, país que sí contempla la responsabilidad penal de los partidos, el art. 9 bis de la Ley Orgánica de Partidos Políticos establece que: “Los partidos políticos deberán adoptar en sus normas internas un sistema de prevención de conductas contrarias al ordenamiento jurídico y de supervisión (…)”. Un verdadero gesto valiente y democrático por parte del Congreso peruano sería comprometer, desde ahora, a las organizaciones políticas a implementar sistemas de prevención de delitos como parte de sus obligaciones legales. Es decir, maximizar los mecanismos de autocontrol por parte de los propios partidos y articular nuevas responsabilidades que podrían tener consecuencias penales o de otra índole.

Excluir a los partidos políticos del ámbito subjetivo de aplicación del régimen de consecuencias accesorias y del sistema de responsabilidad penal de las personas jurídicas, parece introducir un trato privilegiado e injustificado a favor de las organizaciones políticas, de dudosa constitucionalidad, principalmente por dos razones. Primero, la reforma parece vulnerar el principio de igualdad ante la ley, dado que realiza una diferencia sin mayor justificación entre el trato que reciben las organizaciones políticas y otras personas jurídicas. Además, son los miembros de los partidos, que ahora ejercen competencias parlamentarias, quienes dictan leyes a favor de sus propias organizaciones. Segundo, la desafortunada redacción e imprecisión de la ley podría vulnerar el mandato de determinación como expresión del principio de legalidad. En particular, no queda claro si la Ley N° 32054 excluye por completo de los regímenes sancionatorios penales a los partidos políticos, o si solo los excluye de la aplicación de ciertas medidas penales[6].

Esperamos que el Parlamento rectifique pronto este criterio legislativo o que, en su defecto, los controles de constitucionalidad previstos en nuestro ordenamiento jurídico actúen como barrera frente a las exigencias de aplicación de esta ley.

* La autora desea expresar su agradecimiento a la estudiante Nahomi Reyes Grimaldos, asistente de investigación, por su valiosa colaboración en este análisis.

[1] Según el proyecto de Ley, estas funciones se desprenden del art. 178.2 de la Constitución Política que dispone como competencia del Jurado Nacional de Elecciones: “Mantener y custodiar el registro de organizaciones políticas”.

[2] Según el diario El Comercio, el Tercer Juzgado Penal Colegiado Nacional concluyó que la norma no establece que una organización política, como el Partido Nacionalista, deje de tener condición de persona jurídica. Por ello, dicha organización no estaría excluida automáticamente de ser parte de un proceso judicial. Enlace: https://elcomercio.pe/politica/justicia/partido-nacionalista-acogerse-a-nueva-ley-del-congreso-para-ser-excluido-de-juicio-por-caso-odebrecht-poder-judicial-ollanta-humala-ollanta-humala-noticia/

[3] En el escenario jurídico actual se observan algunas contribuciones críticas a esta ley. Por ejemplo, Carrión advierte sobre un posible conflicto entre la suspensión y/o disolución de un partido político y el derecho constitucional a ser elegido de sus miembros (enlace de la entrevista: https://kk.rs/jcIWm). Por otro lado, Ramírez evidencia una clara contradicción, pues se sanciona el delito de financiamiento prohibido de organizaciones políticas (art 359-A del Código Penal), pero es imposible imponer una sanción penal al partido político que lo permite (enlace del artículo: https://kk.rs/ScWTV). Mientras que Caro critica la mala técnica legislativa que parece prohibir solo la aplicación de ciertas medidas del catálogo de consecuencias accesorias y de sanciones penales, pero que termina cerrando esta posibilidad al derivar toda opción sancionatoria a la justicia electoral (enlace: https://kk.rs/QFzMt).

[4] Por ejemplo, sobre la realidad española Pablo (2022) explica: “la Comisión pone en evidencia los escandalosos casos de corrupción descubiertos en España desde el comienzo de la crisis económica, que pivotan alrededor de los partidos políticos y la contratación pública en el sector del urbanismo con grandes empresas constructoras. Del mismo modo, denuncia la instrumentalización de las cajas de ahorro a favor de los partidos para concederles una generosa financiación y paliar así sus deudas. Pone el foco en las fundaciones privadas conectadas con los partidos, como vía oculta para financiarse a través de donaciones sujetas a un control mucho menos estricto del que ejerce el Tribunal de Cuentas sobre estos últimos” (p. 184).

[5] El art 34.1 de la Ley N° 28094 establece: “Las organizaciones políticas deben contar con un sistema de control interno que garantice la adecuada utilización y contabilización de todos los actos y documentos de los que deriven derechos y obligaciones de contenido económico, conforme a los estatutos y normas internas de la organización”.

[6] La disposición legal establece respecto al art. 5 de la Ley 30424 que: “Respecto de los partidos políticos no se aplica lo dispuesto en los literales b), d) y e) del primer párrafo. A dichas organizaciones solo se aplica el régimen sancionador en los supuestos previstos en la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas (…)”. En principio, el texto parece admitir más de una interpretación. Una lectura posible es que los literales del art. 5 que no fueron excluidos, como la multa y la cancelación de licencias, sí pueden aplicarse a los partidos políticos, siempre que se cumpla el supuesto de hecho de la responsabilidad penal de las personas jurídicas. Asimismo, respecto a la frase siguiente: “A dichas organizaciones solo se aplica el régimen sancionador en los supuestos previstos en la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas (…)” surgen también ciertas dudas. El régimen sancionador es muy amplio y podría abarcar el penal, el administrativo, y el tributario. Sin embargo, el propio legislador hizo una referencia previa específica y separada del régimen penal. Por lo tanto, parece que, al aludir al régimen sancionador, ahora se está refiriendo únicamente al régimen previsto en la Ley 28094. Téngase en cuenta además que los supuestos de hecho de las infracciones previstas en el art. 36-A de la Ley 28094 son diferentes de los supuestos de hecho del régimen de responsabilidad penal de las personas jurídicas. Las consideraciones anteriores también son extensivas, en lo que corresponde, a las modificaciones efectuadas sobre el régimen de consecuencias accesorias.